Czy złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji niezgodnej z celem użytkowania wieczystego grozi możliwością rozwiązania umowy ustanawiającej to prawo?
Analiza
Użytkowanie wieczyste pozostaje w swojej istocie prawem zbliżonym do prawa własności. Zasadniczą różnicą, jaka dzieli oba te prawa jest celowość użytkowania wieczystego. Umowa użytkowania wieczystego, zawierana między Skarbem Państwa albo jednostką samorządu terytorialnego a przyszłym użytkownikiem wieczystym musi bowiem określać między innymi sposób korzystania z gruntu.
Korzystanie z nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem stanowi podstawę do rozwiązania użytkowania wieczystego. Zgodnie bowiem z przepisami użytkowanie wieczyste może ulec przedterminowemu rozwiązaniu w przypadku, gdy użytkownik wieczysty w sposób oczywiście sprzeczny naruszył warunki użytkowania, a w szczególności nie wzniósł określonych budynków lub urządzeń wskazanych w umowie (art. 33 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 240 kc.).
W kontekście analizowanego zagadnienia pojawia się pytanie, czy zachowanie użytkownika wieczystego zmierzające do wykorzystania oddanej mu nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem stanowi podstawę do przymusowego rozwiązania użytkowania wieczystego? Należy zauważyć, iż sam fakt złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę świadczy dopiero o pewnych intencjach inwestora co do zagospodarowania nieruchomości, którą on dysponuje. Nie jest jednak tożsamy z rozpoczęciem budowy – czyli fizyczną ingerencją w grunt. Z drugiej strony korzystanie z nieruchomości nie zawsze musi polegać na wspomnianej ingerencji. Czynności „administracyjne”, które podejmuje użytkownik wieczysty względem nieruchomości wszak też mogą być traktowane jako pewna forma korzystania z niej. Stąd wątpliwości, czy czynności te mogą być uznane za sprzeczne z umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Jest to niewątpliwie kwestia istotna. Często bowiem potencjalni inwestorzy przed podjęciem ostatecznej decyzji o realizacji danej inwestycji, która wiązałaby się z koniecznością zmiany celu użytkowania wieczystego (zmianą umowy), wcześniej sondują czy ich zamierzenie w ogóle ma szanse powstać, z uwagi na ograniczenia administracyjnoprawne i występują z wnioskami o decyzję środowiskowe, warunki zabudowy, czy pozwolenia na budowę.
Lektura przepisów nie daje prostej odpowiedzi na przedstawione zagadnienie. Z pomocą przychodzi tu jednak analiza poglądów wyrażanych na gruncie konkretnych spraw przez sądy.
W wyroku z dnia 6 listopada 2009 r. Sąd Najwyższy wskazał (I CSK109/09), że o tym czy doszło do trwałej zmiany przeznaczenia gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste przesądza zachowanie samego użytkownika wieczystego. Sąd uznał, że decyzje o warunkach zabudowy czy pozwoleniu na budowę mogą być jedynie elementem, który pozwala ocenić zachowanie użytkownika wieczystego, natomiast same w sobie nie stanowią wystarczającej przesłanki jednoznacznie wskazującej na zmianę sposobu wykorzystania nieruchomości. Nie można bowiem wykluczyć, iż już po otrzymaniu pozwolenia na budowę użytkownik odstąpi od zamiaru zakończenia budowy, a nawet po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zmieni przeznaczenie budynku, co bezpośrednio rzutuje na trwałość ewentualnego sposobu korzystania z nieruchomości.
Powyższe stanowisko sądu należy uznać za przekonujące. Trzeba jedynie dodać, iż stosownie do art. 240 kc. tylko korzystanie z nieruchomości w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie, uprawnia do przedterminowego rozwiązania użytkowania wieczystego. Wydaje się zaś, iż na etapie przedinwestycyjnym (uzyskiwania niezbędnych pozwoleń), kiedy inwestor dopiero przedstawia organom administracji swoje zamiary względem nieruchomości nie może być jeszcze mowy o ewidentnym (oczywistym) wykorzystaniu nieruchomości niezgodnie z jej celem. Użytkownik wieczysty, nawet jeżeli uzyska pozytywną decyzję, może bowiem z pozwolenia nie skorzystać i nigdy nie przystąpić do realizacji inwestycji. Rozwiązanie użytkowania wieczystego przed rozpoczęciem robót budowlanych należałoby zatem uznać za przedwczesne.
Wnioski
Wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla inwestycji niezgodnej z przeznaczeniem użytkowania wieczystego, określonym w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie powinno być traktowane jako przejaw korzystania z nieruchomości w sposób oczywiście sprzeczny z umową, w związku z czym nie może stanowić postawy rozwiązania użytkowania wieczystego.