Korzystanie z nieruchomości gminnych

Niemal każde przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, z uwagi na charakter prowadzonej działalności polegającej na zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest zmuszone do ciągłej obrony przed różnego rodzaju roszczeniami zgłaszanymi przez właścicieli nieruchomości zajętych pod infrastrukturę przesyłową. Takim klasycznym roszczeniem jest kierowane do niego żądanie zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości na potrzeby urządzeń przesyłowych (art. 224, art. 225 i art. 230 Kodeksu cywilnego).

W ramach obrony przed tego typu roszczeniami przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może przede wszystkim wykazywać, że posiada ważny tytuł prawny do korzystania z danej nieruchomości gminnej na potrzeby urządzeń przesyłowych. Wspomniany tytuł prawny może wynikać nie tylko z decyzji administracyjnej, czy zasiedzenia, ale również  ze stosunku umownego – np. umowy użyczenia.

Istota użyczenia

Użyczenie jest umową, na mocy której użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu na bezpłatne używanie rzeczy przez czas oznaczony lub nieoznaczony (art. 710 i n. kc.). Zasadniczą cechą użyczenia jest nieodpłatność. Użyczający nie otrzymuje wynagrodzenia za oddanie rzeczy biorącemu do używania. Przedmiotem użyczenia może być nieruchomość, bez względu na to, czyją jest własnością. Jest to umowa realna, a więc dochodzi do skutku przez porozumienie stron połączone z wydaniem rzeczy biorącemu (J. Gołaczyński [w:] E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wydanie 6, Warszawa 2014). Zawarcie umowy użyczenia pozbawione jest wszelkiego formalizmu. Umowa ta może być zawarta w dowolnej formie, również w sposób dorozumiany (per facta conludentia) – i to bez względu na przedmiot użyczenia: ruchomość czy nieruchomość (Z. Gawlik [w:] A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część szczególna, wydanie 1, Warszawa 2010). Podobnie jest z zakończeniem tego stosunku prawnego. Przy braku oznaczenia w sposób wyraźny lub dorozumiany czasu trwania umowy użyczenia przyjąć należy, że umowa ta, z uwagi na ciągły charakter zobowiązania, wygasa, ilekroć stosunek ten zostanie wypowiedziany przez użyczającego.

W analizowanym kontekście, umowa użyczenia wchodzi zatem w grę tylko wówczas, gdy korzystanie z nieruchomości, zajętej pod infrastrukturę przesyłową, polega na używaniu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nieruchomości bez uiszczania wynagrodzenia na rzecz właściciela nieruchomości (np. gminy).

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje, iż przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym są: przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym może być zatem zarówno niezależny od gminy podmiot (np. spółka), jak i sama gmina. Ograniczając ramy niniejszej publikacji do sytuacji, w której powyższym przedsiębiorstwem jest spółka lub inny przedsiębiorca niezależny od gminy, należy zadać podstawowe pytanie, czy między takim przedsiębiorstwem a gminą (właścicielem nieruchomości zajętych pod infrastrukturę sieciową) w ogóle możliwe jest nawiązanie stosunku obligacyjnego (umowy) o charakterze użyczenia. Trzeba bowiem zauważyć, iż swoboda dysponowania nieruchomościami przez jednostki samorządu terytorialnego podlega pewnym ograniczeniom. Naruszenie tych ograniczeń może prowadzić do nieważności czynności prawnej zgodnie z art. 58 ust. 1 kc. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2009 roku, II CSK 589/08).

Dopuszczalność zawarcia umowy użyczenia przez gminę

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości gminne mogą być przedmiotem obrotu, w tym użyczenia. Zatem przepis ten wyraźnie dopuszcza użyczenie, jako jedną z form gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o samorządzie gminnym nie regulują natomiast zasad i trybu użyczania nieruchomości samorządowych. Może być to źródłem wątpliwości co do tego, czy zawarcie umowy użyczenia powinno podlegać rygorom, jakie obowiązują chociażby w zakresie umów najmu czy dzierżawy. Te ostatnie, zawierane w trybie bezprzetargowym na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, dla swej ważności wymagają bowiem uprzedniej zgody rady gminy (to jest uchwały). Wskazanym zagadnieniem wielokrotnie zajmowały się już sądy administracyjne, które dość konsekwentnie prezentują stanowisko, iż zawieranie umów użyczenia nieruchomości gminnych – niezależnie od tego, na jaki czas są one zawierane – należy do czynności zwykłego zarządu, a tym samym nie wymaga szczególnej zgody rady gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 roku, I OSK 62/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 września 2011 roku, II SA/Go 601/11).

Kwestia pomocy publicznej

W związku z faktem, iż użyczenie jest umową nieodpłatną, kolejnym zagadnieniem wymagającym odniesienia jest kwestia pomocy publicznej. Trzeba bowiem pamiętać, iż analizowane zagadnienie dotyczy relacji gminy (podmiot publiczny) – przedsiębiorca (przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne), gdzie każdy przypadek preferencyjnego potraktowania w sferze finansowej tego ostatniego wymaga szczególnej uwagi. Jak stanowi zaś art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy dotyczące gospodarowania nieruchomościami publicznymi stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Można z tego wywodzić, iż niedopuszczalne jest takie dysponowanie przez jednostki samorządu terytorialnego nieruchomościami, które stanowiłoby naruszenie regulacji pomocowych. Ograniczając w tym zakresie wywód do niezbędnego minimum, trzeba wskazać, iż jak wynika z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 26 października 2012 roku, nr C 326/47) pomoc publiczna podlega regulacyjnym ograniczeniom tylko wówczas, jeżeli zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji. Tymczasem działalność prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie obsługi, eksploatacji i zarządzania infrastrukturą wodno-ściekową funkcjonuje w warunkach tzw. monopolu naturalnego. Kapitałochłonność i specyfika tej działalności sprawia bowiem, że jej „dublowanie” na jednym obszarze byłoby nieracjonalne. W obszarze wspomnianej działalności konkurencja w zasadzie zatem nie występuje (pismo Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta z dnia 16 maja 2011 r., DDO-52-61(2)/11/RR – www.uokik.gov.pl). Wydaje się zatem zasadnym wniosek, iż dopuszczalność użyczania nieruchomości gminnych dla celów prowadzenia działalności sieciowej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie wymaga szerszej analizy w kontekście regulacji dotyczących pomocy publicznej.

Wnioski końcowe

W kontekście powyższego należy przyjąć, iż korzystanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z gruntów gminnych w ramach stosunku obligacyjnego o charakterze użyczenia jest prawnie dopuszczalne i wyklucza jednocześnie roszczenia z tytułu bezumownego korzystania z takich nieruchomości. Co więcej, tego rodzaju stosunek jest wręcz pożądany w relacji gmina – przedsiębiorstwo z uwagi na nieodpłatny charakter. Trzeba bowiem pamiętać, że społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości gminy jest wykonywanie zadań publicznych, w tym zadań własnych, a takim właśnie jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (art. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). W przypadku tego rodzaju nieruchomości należy zatem nadać pierwszeństwo interesowi społecznemu (w niniejszym przypadku związanemu bezpośrednio z dostarczaniem wody i odprowadzeniem ścieków) przed indywidualnym interesem gminy w postaci uzyskiwania ewentualnych dochodów z nieruchomości zajętych pod infrastrukturę sieciową. Na uwagę zasługuje także pogląd, że gmina nie musi osiągać dochodu (a nawet przychodu) w związku z gospodarowaniem jej nieruchomościami. Nieruchomości te podlegają bowiem ochronie ze względu na szerzej pojmowane cele społeczne, służą wykonywaniu zadań nałożonych na podmioty publicznoprawne, przeznaczone są do korzystania przez ogół społeczeństwa itp. Prawidłowa gospodarka nieruchomości gminnych, służących przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu do wykonywania powierzonych mu przez gminę zadań własnych w postaci zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie może więc polegać na osiąganiu przez gminę jak największego zysku z nieruchomości.

Niemal każde przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, z uwagi na charakter prowadzonej działalności polegającej na zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest zmuszone do ciągłej obrony przed różnego rodzaju roszczeniami zgłaszanymi przez właścicieli nieruchomości zajętych pod infrastrukturę przesyłową. Takim klasycznym roszczeniem jest kierowane do niego żądanie zapłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości na potrzeby urządzeń przesyłowych (art. 224, art. 225 i art. 230 Kodeksu cywilnego).W ramach obrony przed tego typu roszczeniami przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może przede wszystkim wykazywać, że posiada ważny tytuł prawny do korzystania z danej nieruchomości gminnej na potrzeby urządzeń przesyłowych. Wspomniany tytuł prawny może wynikać nie tylko z decyzji administracyjnej, czy zasiedzenia, ale również  ze stosunku umownego – np. umowy użyczenia.

Istota użyczenia

Użyczenie jest umową, na mocy której użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu na bezpłatne używanie rzeczy przez czas oznaczony lub nieoznaczony (art. 710 i n. kc.). Zasadniczą cechą użyczenia jest nieodpłatność. Użyczający nie otrzymuje wynagrodzenia za oddanie rzeczy biorącemu do używania. Przedmiotem użyczenia może być nieruchomość, bez względu na to, czyją jest własnością. Jest to umowa realna, a więc dochodzi do skutku przez porozumienie stron połączone z wydaniem rzeczy biorącemu (J. Gołaczyński [w:] E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wydanie 6, Warszawa 2014). Zawarcie umowy użyczenia pozbawione jest wszelkiego formalizmu. Umowa ta może być zawarta w dowolnej formie, również w sposób dorozumiany (per facta conludentia) – i to bez względu na przedmiot użyczenia: ruchomość czy nieruchomość (Z. Gawlik [w:] A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część szczególna, wydanie 1, Warszawa 2010). Podobnie jest z zakończeniem tego stosunku prawnego. Przy braku oznaczenia w sposób wyraźny lub dorozumiany czasu trwania umowy użyczenia przyjąć należy, że umowa ta, z uwagi na ciągły charakter zobowiązania, wygasa, ilekroć stosunek ten zostanie wypowiedziany przez użyczającego.

W analizowanym kontekście, umowa użyczenia wchodzi zatem w grę tylko wówczas, gdy korzystanie z nieruchomości, zajętej pod infrastrukturę przesyłową, polega na używaniu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nieruchomości bez uiszczania wynagrodzenia na rzecz właściciela nieruchomości (np. gminy).

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazuje, iż przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym są: przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym może być zatem zarówno niezależny od gminy podmiot (np. spółka), jak i sama gmina. Ograniczając ramy niniejszej publikacji do sytuacji, w której powyższym przedsiębiorstwem jest spółka lub inny przedsiębiorca niezależny od gminy, należy zadać podstawowe pytanie, czy między takim przedsiębiorstwem a gminą (właścicielem nieruchomości zajętych pod infrastrukturę sieciową) w ogóle możliwe jest nawiązanie stosunku obligacyjnego (umowy) o charakterze użyczenia. Trzeba bowiem zauważyć, iż swoboda dysponowania nieruchomościami przez jednostki samorządu terytorialnego podlega pewnym ograniczeniom. Naruszenie tych ograniczeń może prowadzić do nieważności czynności prawnej zgodnie z art. 58 ust. 1 kc. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2009 roku, II CSK 589/08).

Dopuszczalność zawarcia umowy użyczenia przez gminę

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomości gminne mogą być przedmiotem obrotu, w tym użyczenia. Zatem przepis ten wyraźnie dopuszcza użyczenie, jako jedną z form gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o samorządzie gminnym nie regulują natomiast zasad i trybu użyczania nieruchomości samorządowych. Może być to źródłem wątpliwości co do tego, czy zawarcie umowy użyczenia powinno podlegać rygorom, jakie obowiązują chociażby w zakresie umów najmu czy dzierżawy. Te ostatnie, zawierane w trybie bezprzetargowym na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, dla swej ważności wymagają bowiem uprzedniej zgody rady gminy (to jest uchwały). Wskazanym zagadnieniem wielokrotnie zajmowały się już sądy administracyjne, które dość konsekwentnie prezentują stanowisko, iż zawieranie umów użyczenia nieruchomości gminnych – niezależnie od tego, na jaki czas są one zawierane – należy do czynności zwykłego zarządu, a tym samym nie wymaga szczególnej zgody rady gminy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 roku, I OSK 62/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 września 2011 roku, II SA/Go 601/11).

Kwestia pomocy publicznej

W związku z faktem, iż użyczenie jest umową nieodpłatną, kolejnym zagadnieniem wymagającym odniesienia jest kwestia pomocy publicznej. Trzeba bowiem pamiętać, iż analizowane zagadnienie dotyczy relacji gminy (podmiot publiczny) – przedsiębiorca (przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne), gdzie każdy przypadek preferencyjnego potraktowania w sferze finansowej tego ostatniego wymaga szczególnej uwagi. Jak stanowi zaś art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy dotyczące gospodarowania nieruchomościami publicznymi stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej. Można z tego wywodzić, iż niedopuszczalne jest takie dysponowanie przez jednostki samorządu terytorialnego nieruchomościami, które stanowiłoby naruszenie regulacji pomocowych. Ograniczając w tym zakresie wywód do niezbędnego minimum, trzeba wskazać, iż jak wynika z art. 107 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 26 października 2012 roku, nr C 326/47) pomoc publiczna podlega regulacyjnym ograniczeniom tylko wówczas, jeżeli zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji. Tymczasem działalność prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie obsługi, eksploatacji i zarządzania infrastrukturą wodno-ściekową funkcjonuje w warunkach tzw. monopolu naturalnego. Kapitałochłonność i specyfika tej działalności sprawia bowiem, że jej „dublowanie” na jednym obszarze byłoby nieracjonalne. W obszarze wspomnianej działalności konkurencja w zasadzie zatem nie występuje (pismo Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta z dnia 16 maja 2011 r., DDO-52-61(2)/11/RR – www.uokik.gov.pl). Wydaje się zatem zasadnym wniosek, iż dopuszczalność użyczania nieruchomości gminnych dla celów prowadzenia działalności sieciowej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie wymaga szerszej analizy w kontekście regulacji dotyczących pomocy publicznej.

Wnioski końcowe

W kontekście powyższego należy przyjąć, iż korzystanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z gruntów gminnych w ramach stosunku obligacyjnego o charakterze użyczenia jest prawnie dopuszczalne i wyklucza jednocześnie roszczenia z tytułu bezumownego korzystania z takich nieruchomości. Co więcej, tego rodzaju stosunek jest wręcz pożądany w relacji gmina – przedsiębiorstwo z uwagi na nieodpłatny charakter. Trzeba bowiem pamiętać, że społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości gminy jest wykonywanie zadań publicznych, w tym zadań własnych, a takim właśnie jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (art. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). W przypadku tego rodzaju nieruchomości należy zatem nadać pierwszeństwo interesowi społecznemu (w niniejszym przypadku związanemu bezpośrednio z dostarczaniem wody i odprowadzeniem ścieków) przed indywidualnym interesem gminy w postaci uzyskiwania ewentualnych dochodów z nieruchomości zajętych pod infrastrukturę sieciową. Na uwagę zasługuje także pogląd, że gmina nie musi osiągać dochodu (a nawet przychodu) w związku z gospodarowaniem jej nieruchomościami. Nieruchomości te podlegają bowiem ochronie ze względu na szerzej pojmowane cele społeczne, służą wykonywaniu zadań nałożonych na podmioty publicznoprawne, przeznaczone są do korzystania przez ogół społeczeństwa itp. Prawidłowa gospodarka nieruchomości gminnych, służących przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu do wykonywania powierzonych mu przez gminę zadań własnych w postaci zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie może więc polegać na osiąganiu przez gminę jak największego zysku z nieruchomości.