Ustawa Prawo budowlane każe organom nadzoru budowlanego nakładać obowiązki związane z legalizacją samowolnie wykonanej budowy lub robót budowlanych na trzy rodzaje podmiotów: inwestorów, właścicieli lub zarządców. Wydaje się, że to przede wszystkim inwestor, jako sprawca samowoli, winien być wzywany do wykonania wskazanych przez organ czynności. Jak pokazuje jednakże praktyka, zobowiązanie inwestora do wykonania określonych czynności zmierzających do legalizacji jest czasami niemożliwe lub znacznie utrudnione. Może się zatem zdarzyć tak, iż obowiązek doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem zostanie nałożony na niemającego nic wspólnego z samowolą właściciela lub zarządcę.
Podmioty zobligowane do usunięcia samowoli budowlanej
Ustawa wskazuje alternatywnie trzy podmioty, które są zobligowane na usunięcia samowoli budowlanej. Jednakże, to ostatecznie organy nadzoru budowlanego, po zapoznaniu się z całokształtem okoliczności w sprawie, podejmują decyzję, na kogo nałożyć konkretne obowiązki – inwestora, właściciela czy zarządcę. Od czego zatem uzależniony jest wybór podmiotu zobowiązanego? Przede wszystkim od tego, czy inwestora uda się ustalić, a jeśli tak, to czy nadal żyje (przy osobach fizycznych), istnieje (przy osobach prawnych) oraz czy posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może się przecież zdarzyć tak, że roboty budowlane zostały wykonane przez podmiot niemożliwy do zidentyfikowania. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy inwestor jest nieznany, czy to z powodu upływu okresu czasu czy też liczby osób zamieszkujących lub użytkujących dany obiekt budowlany (wspólnota mieszkaniowa, spółdzielnia itp.).
Inwestor bez tytułu prawnego do obiektu budowlanego
Kolejnym przypadkiem, w którym to nie na inwestora a właściciela lub zarządcę zostanie nałożony obowiązek legalizacji, jest sytuacja, w której pomimo, że można taki podmiot ustalić, nie posiada on już do obiektu budowlanego żadnego tytułu prawnego np. w wyniku jego sprzedaży. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w ustawie Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (wyrok NSA z 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07; wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 247/10; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11).
Sytuacje wyłącznej odpowiedzialności inwestora
Tylko w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Uznać należy w szczególności, że będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę. Stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1291/15). Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu (wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14).
Solidarna odpowiedzialność inwestora i właściciela nieruchomości
Co ciekawe, sądy administracyjne, w sytuacjach wątpliwych, dopuszczają możliwość nakładania obowiązków legalizacyjnych solidarnie na właściciela nieruchomości i inwestora (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1090/13). Z solidarną odpowiedzialnością będziemy mieć do czynienia również w sytuacji, gdy samowoli dokonało kilka osób, lub nielegalnie pobudowany obiekt budowlany znajduje się na gruncie będącym przedmiotem współwłasności.
Legalizacja samowoli przez zarządcę budynku
Ustawodawca zezwala również na nałożenie obowiązków legalizacyjnych na zarządcę obiektu budowlanego. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia zarządcy obiektu budowlanego. Nie ma również w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodności, co do tego, kim jest zarządca obiektu budowlanego. Z jednej bowiem strony, wskazuje się, że w pojęciu zarządcy obiektu budowlanego mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, ale także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Inaczej rzecz ujmując, pojęciem „zarządcy obiektu budowlanego” należy objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12). W ocenie większości sądów administracyjnych jednak, uprawnień zarządcy obiektu budowlanego nie posiada najemca (np. wyroki NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 837/05 oraz z dnia 3 lutego 2011 r., II OSK 245/10, postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OZ 1137/12, LEX nr 1240822).
Z całą pewnością obowiązek legalizacji obiektu budowlanego zostanie nałożony na zarządcę, gdy inwestora ustalić się nie uda, a nałożenie tego obowiązku na właściciela byłoby niecelowe lub niewykonalne (duża wspólnota mieszkaniowa). Ten również podmiot będzie właściwy przy legalizacji robót budowlanych wykonywanych np. w stosunku do dróg publicznych.
Organy w pierwszej kolejności skierują się do inwestora
Co do zasady zatem, obowiązek usunięcia samowoli budowlanej winien być kierowany w pierwszej kolejności do inwestora, a do właściciela obiektu budowlanego tylko wówczas, gdy ten pierwszy nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego mu wykonanie nałożonych przez organ czynności lub byłoby to jawnie krzywdzące dla właściciela. W przypadku, gdy dla danego obiektu budowlanego został ustanowiony zarządca, czy to na mocy przepisów prawa czy to umowy z właścicielem, obowiązki legalizacyjne winny być kierowane do niego. Decyzja, który z podmiotów wskazanych w ustawie Prawo budowlane będzie właściwy, należy jednakże każdorazowo do organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie.