Czym jest zasada dobrego sąsiedztwa? Czy wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej może powstać budynek usługowy? Jakich usług nie będzie można realizować na osiedlu budynków mieszkalnych?
Analiza
Budowa budynku usługowego lub zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na usługowy, w przypadku gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymagać będzie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji możliwe będzie, o ile będzie ona dostosowana do istniejącej już w sąsiedztwie zabudowy. Chodzi o zbadanie, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuowanie przez nową zabudowę wszystkich tych parametrów nazywamy zasadą dobrego sąsiedztwa. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustalenie, że na analizowanym terenie występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie wyklucza jednak realizacji budynku usługowego.
Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych na przestrzeni ostatnich kilu lat prowadzi do wniosku, iż warunek dobrego sąsiedztwa należy rozumieć szeroko. Wskazuje się bowiem, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia „działka sąsiednia”. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć w szerokim zakresie, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sądy administracyjne wskazują, iż celem art. 61 ww. ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powyższe natomiast oznacza, iż budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, urządzenia rekreacyjne. Zabudowę taką jak przychodnia lekarska czy apteka należy zaliczyć do usług podstawowych, stanowiących element infrastruktury społecznej. Zabudowa usługowa, taka jak sklepy spożywcze, zielarskie czy drogeryjne, jest naturalnym i koniecznym uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą. Usługi o charakterze nieuciążliwym nie tylko zatem nie są sprzeczne z przeważającą zabudową mieszkaniową, ale stanowią również odpowiedź na potrzeby związane z realizacją codziennych potrzeb życiowych mieszkańców. O atrakcyjności konkretnej lokalizacji nie świadczy bowiem wyłącznie ciekawa architektura, czy bliskość terenów zielonych, ale również dostęp do jak najpełniejszego wachlarza usług takich jak przedszkole czy żłobek, gabinety lekarskie, sklepy osiedlowe, poczta itp.
Dodatkowym argumentem, przemawiającym za spełnieniem warunku kontynuacji funkcji zabudowy, jest istnienie już na analizowanym terenie innej zabudowy usługowej. Nie zasługują na uwzględnienie, spotykane twierdzenia organów administracji architektoniczno-budowlanej, iż planowana działalność usługowa musi pozostawać tożsama do istniejącej. Jak wskazuje się w orzecznictwie – skoro na danym obszarze występuje już zabudowa usługowa (np. warsztat samochodowy), to funkcję taką będzie również kontynuowało przedszkole. Podkreśla się jednak, iż chodzi o usługi o charakterze nieuciążliwym. Kontynuacją taką zatem nie będzie realizacja na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakładu produkcyjnego czy obiektu handlowego wielkopowierzchniowego.
Wnioski
Zasada dobrego sąsiedztwa winna być interpretowana szeroko i nie może wyłączać możliwości realizacji zabudowy rodzajowo innej niż istniejąca. Planowane przedsięwzięcie nie może godzić w zastany stan rzeczy, winno nawiązywać do istniejącej zabudowy czy ją uzupełniać. Tym samym, budynek usługowy, w którym świadczone są usługi powszechne i pożądane usytuowany wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zasady dobrego sąsiedztwa nie będzie naruszał. Usługi takie jak przychodnia lekarska, apteka, sklep osiedlowy, drogeria czy urządzenia rekreacyjne itp., należy zaliczyć do usług podstawowych, stanowiących element infrastruktury społecznej. Jest to zabudowa, która mimo innej funkcji jest naturalnym i koniecznym uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej, czyli funkcji wiodącej.
Warunkiem dopuszczenia do realizacji danej inwestycji w ramach zasady dobrego sąsiedztwa jest jednak by budynki czy usługi te miały charakter nieuciążliwy.